南阳市卧龙区人民政府 关于印发卧龙区敬老院改革实施方案（试行）的通知WLZF-4113032026001

各镇人民政府、街道办事处，区政府有关单位：

《卧龙区敬老院改革实施方案（试行）》已经区政府第58次常务会议研究同意，现印发给你们，请对照方案要求，认真抓好落实。

                                2026年3月4日

卧龙区敬老院改革实施方案（试行）

为深化公办养老机构改革，提升敬老院管理服务水平，根据《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》、河南省民政厅等11部门《关于推动全省乡镇敬老院改革发展的指导意见》（豫民〔2025〕3号）、《全省公办养老机构服务突出问题深化整治标准工作指引》（豫民文〔2025〕237号）等精神，结合卧龙区实际，制定本实施方案。

一、目标任务

通过“直管+分类”改革模式，明确区级统筹管理主体，分类规范运营机制，理顺人财物管理体系，实现“职能定位明晰、体制机制完善、保障能力增强、运营活力激发”的改革目标，筑牢特困人员养老保障防线，拓展普惠养老服务供给。

二、实施办法

（一）优化设施布局

1.科学规划机构布局。结合我区特困人员数量、老年人口分布、服务半径及需求，整合现有养老服务资源，明确改革后公办养老机构布局体系。保留潦河镇、陆营镇、谢庄镇、蒲山镇、七里园街道5家敬老院作为区域养老服务中心，承接特困供养及周边普惠养老服务。

2.机构提质改造。整合使用福利彩票公益金等资金，对公办养老机构按需进行适老化改造，确保服务环境安全舒适。

3.稳妥推进关停并转。对青华镇、安皋镇、王村街道、石桥镇、英庄镇、潦河坡镇及龙王沟风景区敬老院（地理位置偏远、供养人数不足30人、服务能力薄弱），依法依规实施关停并转。原有特困人员转移后，机构可转型为普惠支持型养老机构、村级标准化养老服务站点或老年人活动中心。   

（二）改革管理体制

实行“镇院区管”。区民政局对相关镇、街道敬老院全部实行直管，实现财务由区级统一核算，食材、衣服等大宗物资由区级集中采购。

1.增强服务职能。结合深化养老服务改革需要，探索设立区级养老服务机构，建设综合养老服务管理平台。在区级养老服务机构成立前，由区民政事务中心先行代为履行职能。

2.实行“四权分置”。①所有权：结合卧龙区敬老院不动产的实际情况，不动产所有权不变，坚持公益属性。撤并的敬老院不动产及动产按产权归属由属地镇、街道（景区）统筹用于养老服务，使用情况向区民政局报备。保留的敬老院原有动产由区级养老服务机构统筹使用。②管理权。由区政府委托区级养老服务机构统筹履行。③运营权。坚持“宜公则公、宜民则民”原则选择确定。采取事业单位管理+委托国有企业+民办企业管理运营模式的单一或多种运营模式，稳妥推进，运营主体需通过公平竞争方式确定。④监督权：区民政局履行行业监管职责，区卫健委、财政局、审计局等部门按职责分工开展专项监管、监督，相关镇、街道履行属地监管责任，形成协同监管格局。

（三）创新运营模式

敬老院运营采取“事业单位管理+委托国有企业+社会化运营”管理模式，依托区级养老服务机构进行管理。区级养老服务机构负责统一制定运营标准、财务监管、服务评估，属地镇、街道协助做好日常运营协调与安全管理。

（四）加强队伍管理

1.落实重点岗位人员。敬老院法人、院长由区级养老服务机构工作人员兼任。为保障改革平稳，过渡期内（至2026年3月底），原敬老院院长暂保持不变。为保障过渡期及后续服务质量，通过劳务派遣、购买第三方服务等方式，选聘专职副院长进行日常管理。如购买第三方服务，按照公平竞争原则择优选择。

2.配备服务岗位人员。按规定逐步配备养老护理员及厨师、保洁、保安、老年社会工作者、医护人员、消防安全员等工勤人员，可通过劳务派遣、购买第三方服务等形式配备。支持属地镇、街道卫生院在敬老院设诊室、为集中供养特困人员提供公共卫生服务，通过签订医养协议提升合作效能。

3.妥善分流安置人员。敬老院原工作人员（含敬老院自聘人员），由属地镇、街道（景区）在充分征求工作人员意见，并衡量其是否具备履职必要条件基础上，做好解聘工作。

4.改革薪酬制度。建立按岗定酬、按工作业绩取酬的内部分配激励机制，考核结果与薪酬分配挂钩，建立健全从业人员补贴奖励机制，相关资金可从社会化服务收入盈余中解决。

（五）强化资金管理

1.人头费“费随人走”。特困人员救助供养金、护理补贴等资金按不低于省定标准列入区财政预算，实行“费随人走、集中管理、分户核算”，每月由区民政局核准报区财政局审查拨付。集中供养特困人员丧葬费用，按政策从特困人员救助供养金中支付，如有不足部分由特困人员户籍所在地镇、街道（景区）兜底。集中供养特困人员公共卫生服务经费费随人走。

2.经费保障。①人员工资：按在院特困人员数量、机构运转情况合理测算，列入财政预算保障。②日常运转及医养护理经费：按入住特困人员人数每人每月500元标准，由区财政保障；原有沉积未使用的已拨付医养护理费由区财政盘活后，统筹用于改革后日常运转及医养护理费用。③医疗费用：集中供养特困人员医保报销后不足部分，由区财政与属地镇、街道（景区）按1:1比例兜底。④其他事项一事一议。

3.规范收支管理。特困人员救助供养资金、运转经费等按照支出方向单独记账、分别核算，严禁混收、混支、混用。开展社会化服务的公办养老机构，特困供养资金和社会化服务收入分账核算，特困供养资金应确保专款用于特困人员供养服务；收住社会托养老年人服务收入、开展延伸服务收入和其他收入实行收支两条线管理，盈余部分可用于本机构设施设备更新、服务改善、人才培养、工作人员待遇提升等方向，以及资金收支核算产生的成本（含人员工资等运营费用）。完善财务审批流程，杜绝白条列支、虚开发票、大额提现等行为。加强物资采购管理，采取集中采购等方式降低成本，做好固定资产核算与管理。

（六）加强考核监管

1.落实公办机构标准指引。严格落实《全省公办养老机构服务管理突出问题深化整治标准工作指引》，按照“钱花得明白、饭吃得满意、衣穿得舒适、房住得安全、人活得体面”五个基本标准，执行七项保障措施，持续提升服务保障水平。

2.完善考核机制。区民政局、区级养老服务机构定期检查机构服务质量、安全管理、资金使用情况并开展老人满意度调查，相关部门及属地按职责监管、监督。

3.完善民营机构、国有企业、具备养老服务职能的第三方事业单位管理办法。全面推进养老机构等级评定，鼓励支持专业化、连锁化养老机构（包括民营机构、国有企业、具备养老服务职能的第三方事业单位）承接公办养老机构运营工作和参与服务。加强对公建民营、公建国营机构的监管，保证服务质量。

（七）保障平稳有序

1.充分尊重个人意愿。征求特困人员对安置地点、安置方式的意见，采取“原地安置、转移集中安置、社会托养安置、分散供养”等方式妥善安置。

2.做好资金、债务、协议移交。保留的5家敬老院办公用具、生活用具、餐厨用具、娱乐用具等固定资产，由区级养老服务机构统一使用；改革前各镇、街道（景区）运营期间的债权债务由各镇、街道（景区）解决处置；改革前卫生院用于卫生院敬老院一体化服务的投入，由各属地镇、街道通过第三方机构评审后，符合支出条件的，可使用各敬老院原有沉积未使用的医养护理费予以支付，不足部分由属地镇、街道兜底；在建项目仍按原定计划实施。

3.确保搬迁过渡安全。由区民政局牵头，指导各镇、街道（景区）按照“一院一策”方针，制定搬迁及过渡期工作方案，切实加强搬迁前后和搬迁期间的机构消防安全、交通安全、人身安全管理，确保需要关停并转的机构特困人员平稳搬迁至新的养老机构。在搬迁期间和入住新机构初期，增加干部陪餐和监督评价频次。

三、实施步骤

（一）筹备阶段（2025年12月24日—2026年1月15日）

1.完成基础摸排：区民政局牵头，区财政局参与，各镇、街道（景区）负责，完成全区敬老院资产清查、人员摸底、供养对象意愿征集及保留机构选址确认，制定“一院一策”撤并整合与转型方案。

2.完成前期准备：做好区级养老服务机构组建相关论证工作；优选服务团队及第三方服务机构。

（二）实施阶段（2026年1月16日—2026年2月10日）

1.稳妥推进人员安置：稳妥推进关停并转机构入住人员的转移安置。

2.完成人员配置：组建服务岗位团队并进行岗前培训。

3.完成资产与资金移交：完成机构资产、账务移交工作，建立资产台账与财务核算体系，区财政做好资金保障，按程序完成资产划转工作。①清产核资。区民政局牵头，区财政局参与，各镇、街道（景区）组织对敬老院进行清产核资，资产清查结果报区财政局，账户结余资金上交区财政。②财务审计。区审计局对资产清查结果进行审计，各镇、街道（景区）和各敬老院配合。③资产划转。保留的敬老院，相关镇（街道）向区财政局提出资产划转申请，区财政局按照相关规定予以批复；撤并的敬老院仍归属相关镇、街道（景区）用于养老服务，任何单位、人员不得侵占挪用，属地政府负责对其进行管理、维护和使用。④产权登记。按规定办理国有资产产权登记。

4.规范运营流程：制定完善日常运营、服务质量、安全管理等标准体系，推进各机构规范运营。

（三）验收阶段（2026年2月11日—2026年3月31日）

由区民政局牵头，组织敬老院改革工作专班成员单位，对改革成效开展验收。对验收发现的问题立行立改，总结改革经验，完善长效管理机制。

四、保障措施

（一）强化组织保障

成立由区委副书记、区长任组长，分管民政、卫健的副区长任副组长，各相关部门及镇、街道（景区）主要负责同志为成员的敬老院改革工作专班，办公室设在区民政局，统筹推进改革工作。

（二）加强部门协作

区民政局积极与区委编办沟通对接，对养老服务机构设置工作开展论证，优化养老服务工作机构设置，加强养老服务工作力量；负责改革方案细化、敬老院提质改造、人员培训、服务标准制定及日常监管。区发改委负责牵头争取中央预算内投资、专项债券等资金，指导敬老院建设项目立项，协调市发改委核定敬老院社会化运营服务价格。区财政局负责改革经费拨付、财务监管，建立稳定有效的养老服务经费投入机制，保障财政投入。区卫健委负责敬老院内设医疗机构的审批与监管，推动敬老院与卫生院医疗合作，协调家庭医生签约服务，规范医疗服务流程及健康管理，监督医疗服务质量。区医保局负责敬老院内设医疗机构医保定点审批，监管医保基金使用，推动医养融合发展。区税务局负责支持公办养老机构按规定享受财税优惠、税费减免政策。区人社局负责指导护理员职业技能培训与等级认定，组织养老护理员专项培训，协助指导机构开展人员招聘，规范劳动合同管理。区住建局负责建设工程消防设计审查验收，按照权限监督工程质量。区应急管理局负责指导敬老院制定安全生产应急预案、开展安全风险排查，指导应急处置演练。卧龙市场监管分局负责监管敬老院食品、药品安全，规范服务收费行为，查处违法违规经营行为。区消防救援大队负责指导敬老院消防安全标准化建设，开展消防培训。区审计局对机构财务收支情况实施审计监督。各镇、街道（景区）对本辖区的特困人员负有兜底保障责任，负责落实安全生产属地责任、日常巡查、信访维稳、特困人员丧葬事宜及配合关停敬老院后续管理等工作；敬老院被撤并整合的镇、街道（景区）仍要做好本辖区集中供养特困人员的服务和节日慰问等工作。

（三）严明工作纪律

各相关职能部门和属地镇、街道（景区）要加大对敬老院的监督管理力度，严明工作纪律、人事纪律、财经纪律、廉洁纪律，严禁借机虚报套取供养资金、违规发放职工福利、擅自处置国有资产，严禁挤占、挪用、贪污和违规使用敬老院各项资金。要做好信访维稳工作，密切关注机构工作人员、供养人员思想动态和言论，及时处置化解涉及机构管理、人员解聘的信访诉求。要加强对敬老院管理服务人员的管理教育，确保改革期间机构正常、安全运行。

自文件发布之日起实施，本文件试行期为2年。

附件：卧龙区敬老院改革工作专班

附件

卧龙区敬老院改革工作专班

为深入推进敬老院改革，提升养老服务质量和运营效率，统筹协调解决改革中的重点难点问题，特成立卧龙区敬老院改革工作专班，组成人员如下：

组      长：刘洪涛  区委副书记、区政府区长

副  组  长：冯自敬  区政府副区长

成      员：李  建  区委编办主任

                雷  燕  区民政局局长

                马春海  区发改委主任

                卢   燚  区财政局局长

               李红范  区卫健委主任

               金    虎  区医保局局长

               魏    民  区税务局局长

              吴付举  区人社局局长

              尹   斌  区住建局局长

              宋   巍  区应急管理局局长

              闫荣雪  市场监管局卧龙分局局长

              许   涛  区消防救援大队大队长

             马俊建  区审计局局长

            各镇政府、街道办事处（景区）镇长（主任）

工作专班定期召开会议，研究解决改革重大问题，定期对改革任务落实情况进行督查。各成员单位按照专班部署主动履职，密切配合，形成工作合力。

工作专班下设办公室，设在区民政局。区民政局局长兼任办公室主任，区民政局、区财政局、区卫健委分管副职为副主任，相关单位业务骨干为成员，负责专班日常协调、文件起草、进度跟踪、督导落实等工作，定期向专班领导汇报改革进展。工作专班成员职务分工发生变动的，由相应负责同志自动补位，开展工作。

敬老院改革工作完成后，工作专班及办公室自行撤销。