《南阳市卧龙区人民政府关于授权乡村振兴基础设施建设PPP项目实施机构的通知》政策解读

一、背景依据

1.国家多项政策直指美丽乡村建设

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就。在此过程中，我国城市发展在数量上和质量上都获得了空前的进步，但与此同时，广大农村地区的发展却一直较为缓慢，有些地方甚至出现停滞和后退。党的十八大以来，我国农业农村发展取得了历史性成就，农民的生产生活发生了显著变化，农村成为更加美丽宜居的生产生活新空间。我国当前最大的发展不平衡仍然是城乡发展不平衡，最大的发展不充分仍然是农村发展不充分，全面小康征程上受发展不平衡和不充分影响最大的群体仍然是农民。尤其是站在中国特色社会主义的新时期，解决农业农村发展不平衡不充分的短板问题更加凸显，广大农民对缩小城乡差距、共享发展成果的要求也更加迫切。

为全面解决“三农”问题，全面建设社会主义现代化国家，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”

自2017年十九大首次提出乡村振兴战略以来，此后在中央农村经济工作会议、一号文件以及此次两会政府工作报告之中屡次重点强调，乡村振兴提升至战略高度，并写入党章，将精准扶贫列为三大攻坚战重要内容。2019年3月8日，习近平总书记在十三届全国人大二次会议河南代表团参加审议，并就实施乡村振兴战略发表重要讲话，强调乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。乡村振兴政策不断出台，为美丽乡村、美丽中国建设奠定了坚实基础，也为农村经济发展和解决“三农”问题提供了历史机遇。以习近平总书记关于“厕所革命”的重要批示指示精神为指导，按照“一管二改三建四满意”的总体思路，通过科学编制卧龙区厕所规划，实施厕所新改建提升工程，不断创新厕所管理机制，着力解决厕所数量不足、卫生较差、布局不合理、管理缺失等问题，全面改善人居环境，提升城市形象，促进经济社会又好又快发展。

本项目符合党的十九大报告精神，通过建设农村污水管网污水处理站、乡村道路等，为美丽乡村建设做出积极的贡献。

2.地方政策大力支持

《中共河南省委、河南省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》的目标任务中指出，到2022年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。农业综合生产能力稳步提升，农业供给质量明显提高，农村一二三产业融合发展水平进一步提升，农民增收渠道进一步拓宽，城乡居民生活水平差距持续缩小；现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；农村基础设施建设深入推进，农村人居环境明显改善，农村生态环境明显好转，美丽宜居乡村建设扎实推进；城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立；以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理体系进一步完善，农村文明新风进一步提升。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善，农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐；城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展体制机制更加完善；乡风文明达到新高度，乡村治理体系更加完善；农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

《河南省农村人居环境整治三年行动实施方案》指出，2020年年底前，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。

二、目标任务

实施村庄硬化绿化亮化工程，优化完善村庄路网，加快推进通村组道路、入户道路建设。推进村庄绿化，建设绿色生态村庄，2020年年底前乡村绿化覆盖率达到30%。完善村庄公共照明设施，实现村庄主要街道和公共活动场所夜晚有照明，提升村庄形象面貌。加快推进农村垃圾治理。建立健全农村生活垃圾收运处置体系；开展厕所粪污治理，合理选择改厕模式；递次推进农村生活污水治理。城镇污水管网短期内覆盖不到、居住分散的村庄选择建设小型人工湿地、氧化塘、无（微）动力等低成本、低能耗、易维护、高效率的污水处理设施。暂无能力建设小型污水处理设施的村庄，合理建设污水排放沟渠，解决生活污水乱排乱放问题；着力提升村容村貌。

三、主要内容

一区：

本项目建设主要包括存量和新建项目

（1）存量项目主要包括 32 个水利设施项目，具体见下表：

 

    

（2）新建项目：主要包括南阳市卧龙区潦河镇、陆营镇、蒲山镇、青华镇、石桥镇、英庄镇 6 个乡镇及镇区周边 55 个行政村内的道路工程（55 个行政村）、桥梁工程（55 个行政村）、照明工程（55 个行政村）、污水处理工程（55 个行政村）、塘堰工程（55 个行政村）、河沟清淤工程（55 个行政村）、文化广场及配套工程（55 个行政村）、安全饮水工程（55 个行政村）、污水处理工程（55 个行政村）、旱厕改造工程（55 个行政村）及公厕（55 个行政村）工程。主要建设规模与内容如下：

1、道路工程

新建通村道路 147097.00 m，道路宽度为 3.5-6m；新建村内道路259414.50m，道路宽度为 3-6m；采用水泥混凝土路面。

2、桥梁工程

建设桥梁 1950.50m，共计 118 座。

3、照明工程

设置通村道路路灯 2675 座，村内道路路灯 7654 座。

4、塘堰工程

塘堰清淤 469207.49m³，绿化面积 187683.00 ㎡，园路 27063.22㎡。

5、河沟清淤

河沟清淤 525275.00m³。

6、文化广场及配套工程

新建综合性文化活动中心 10670.00 ㎡，广场 75994.00 ㎡、简易戏台 7 座、宣传栏 11 套，购置文化器材 15 套、广播器材 10 套、体育设施器材 25 套，村部建设 800 ㎡，养老托幼用房 7400 ㎡，养老托幼硬化 14800 ㎡，公厕共计 130 座。

7、安全供水工程

项目村内（含自然村）新建供水站 58 座，敷设供水管网长度共计 167625m。

8、污水工程

镇区新建污水处理厂 5 座，一体化污水提升泵站 1 座，敷设污水管网 73316m；村内（含自然村）新建污水处理站 68 座，三格化粪池13 座，敷设污水管网长度共计 536255.00m；敷设镇区与周边村庄污水管网长度共计 26355.00m。

9、旱厕工程

旱厕改造 18694 户。

二区：

本项目新建部分建设内容主要包含道路工程、桥梁工程、照明工程、安全饮水工程、污水处理工程、塘堰工程、河沟清淤工程、文化广场及配套工程、旱厕改造工程及公厕工程等。其建设规模为：  

1.道路工程：新建通村道路38160.00m，新建村内道路111592.00m；

2.桥梁工程:建设桥梁990.00m，共计143座；

3.照明工程设置通村道路路灯765座，村内道路路灯4481座；4.塘堰工程塘堰清淤958035.90m³，填平4座，新建8座，绿化面积617603.16㎡；

5.河沟清淤:河沟清淤2705054.56m³；

6.文化广场及配套工程：新建综合性文化活动中11120.00㎡，广场100260.00㎡、文化器材105套、广播器材102套，体育设施器材90套、简易器材31套、宣传栏106套，村部建设2195.00㎡，公厕共计501座；

7.安全饮水工程项目村内（含自然村）新建供水站255座，敷设供水管网长度共计454530m；

8.污水处理工程：镇区新建污水处理厂5座，一体化污水提升泵站1座，敷设污水管网43210.00m；村内（含自然村）新建污水处理站235座，三格化粪池353座，敷设污水管网长度共计1509570.00m；敷设镇区与周边村庄污水管网长度共计57000.00m。

9.旱厕工程旱厕改造50419户。

四、涉及范围

本项目建设地点位于河南省南阳市卧龙区潦河镇、陆营镇、蒲山镇、青华镇、石桥镇、英庄镇、靳岗街道、七里园乡、谢庄镇、潦河坡镇、安皋镇、王村乡、龙王沟风景区、武侯街道、卧龙岗街道15个乡镇及街道和镇区及街道周边共计175个行政村（经核实本项目街道所涉及村庄均不在城市规划区域范围内）。根据各村不同的需求建设内容有所差异，具体包括存量和新建安全饮水工程（含175个行政村）、道路工程（共含175个行政村）、桥梁工程（共含69个行政村）、照明工程（含9个乡镇通村道路45条，13个乡镇86个行政村）、污水处理工程（含175个行政村）、塘堰工程（含158个行政村）、河沟清淤工程（含141个行政村）、文化广场及配套工程（含169个行政村）、旱厕改造工程及公厕工程（含175个行政村）等。

五、执行标准

本项目所包含工程采用的主要标准及规范如下：

1.《河南省农村生活污水治理技术导则（试行）》；

2.《农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB41/1820-2019）；

3.《农村三格式户厕建设技术规范》（GB/T 38836-2020）；

4.《农村三格式户厕运行维护规范》（GB/T 38837-2020）；

5.《农村集中下水道收集户厕建设技术规范》（GB/T38838-2020）；

6.《室外给水设计标准》（GB50013-2018）；

7.《室外排水设计规范》（GB 50014-2006）（2016 版）；

8.《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）；

9.《村庄污水处理设施技术规程》（CJJ/T163-2011）；

10.《农村生活污染防治技术政策》（环发〔2010〕20 号）；

11.《镇（乡）村排水工程技术规程》（CJJ124-2008）；

12.《农村生活污染控制技术规范》（HJ574-2010）；

13.《村镇供水工程技术规范》（SL310-2019）；

14.《机井技术规范》（GB/T 50625-2010）；

15.《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）；

16.《供水管井技术规范》（GB50296-2014）；

17.《公路工程技术标准》(JTG B0l-2014)；

18.《公路自然区划标准》(JTJ 003-86)；

19.《公路建设项目环境影响评价规范》（JTG B03-2006）；

20.《公路工程地质勘察规范》（JTG C20-2011）；

21.《公路工程水文勘测设计规范》(JTG C30-2015)；

22.《公路路线设计规范》(JTG D20-2017)；

23.《公路沥青路面设计规范》（JTG D50-2019）；

24.《公路水泥混凝土路面设计规范》（JTG D40-2011）；

25.《公路水泥混凝土路面施工技术细则》（JTG F30-2014）；

26.《公路路基设计规范》（JTG D30-2015）；

27.《公路路基施工技术规范》(JTG/T 3610-2019)；

28.《公路路面基层施工技术细则》（JTG/T F20-2015）；

29.《城市道路照明设计标准》（CJJ45-2015）；

30.《城市道路照明工程施工及验收规程》（CJJ89-2012）；

31.《低压配电设计规范》（GB50054-2011）；

32.《LED 城市道路照明应用技术要求》（GB/T31832-2015）；

33.《公路桥涵设计通用规范》（JTG D60-2015）；

34.《公路钢筋混凝土及预应力混凝土桥涵设计规范》（JTGD62-2018）；

35.《公路桥梁抗震设计细则》（JTG/T B02-01-2008）；

36.《公路桥涵地基基础设计规范》（JTG D63-2019）；

37.《公路桥涵施工技术规范》（JTG/T F50-2011）；

38.《预应力混凝土用钢铰线》（GB/T5224-2014）；

39.《公路桥梁伸缩装置》（TJ/T327-2016）；

40.《民用建筑设计统一标准》（GB50352-2019）；

41.《城市公共厕所设计标准》（CJJ14-2016）；

42.《建筑灭火器配置设计规范》（GB50140-2005）；

43.《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）（2018 年版）；

44.《无障碍设计规范》（GB50763-2012）；

45.《民用建筑隔声设计规范》（GB50118-2010）；

46.《建筑照明设计标准》（GB50034-2013）；

47.《建筑采光设计标准》（GB/T50033-2013）；

48.《公共建筑节能设计标准》（GB50189-2015）；

49.《河南省公共建筑节能设计标准》（DBJ41/T075-2016）；

六、注意事项

1.审慎选择社会资本方。在对社会资本方进行采购时，实行事前事中事后三个环节全过程监管。一是要对采购方式进行监管，严格按照实施方案确定的采购方式进行采购，对于采购人确因实际情况申请变更采购方式的，要求提供相关文件依据和情况说明。二是要对采购流程进行监管，公开采购信息，严格按照相关政策文件规定的流程进行采购。三是实施现场监管，对PPP项目采取现场监管，对采购执行过程实时监控。四是加强事后监管，对采购完成后的谈判和合同签署等工作加强监管。

2.在设计PPP项目合同条款时，一是PPP项目合同的内容要与前期文件相匹配。同时，要将前期文件的相关安排，在合同中予以相应体现，并细化为具体条款明确双方的权利义务。二是PPP项目合同要紧扣目标。最终合同条款必然是体现双方一致意见的。因此，在设计PPP项目合同及相应条款时，应在充分理解双方各自目标及意图的基础上进行。三是在PPP模式下，政府方和社会资本方通过合同预定双方在项目全生命周期内的权利及义务。PPP项目的长期性会导致许多不确定因素，因此，PPP项目合同无法约定的十分明确。但是，如果合同约定过粗，实质内容约定不完整、不清晰、不具有执行性，也不利于项目推进。四是为确保合同顺利履行，各方应对合同各方的权利义务予以明确约定。同时，应设置相应的违约责任追究及惩罚机制。

3.对PPP项目各阶段进行监管。PPP项目合作周期长，涉及到识别、准备、采购、执行和移交多个阶段，因此PPP项目监管强调全过程监管。

4. 严格按照规定程序，对项目建设期、运营期、移交期进行绩效评价。遵循真实、客观、公正的要求，采用定量与定性分析相结合的方法进行绩效评价。新建部分建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价；项目新建及存量部分运营期每年度开展一次绩效评价；项目移交前应对项目移交质量、移交条件和标准以及移交程序开展一次绩效评价。绩效评价结果应依法依规公开并接受监督。

七、关键词诠释

1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

4.公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。

政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

8.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

9.管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

10.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

八、惠民利民举措

 本项目着重于农村基础设施、公共服务、社会管理等方面的建设。在卧龙区范围内实施道路工程、安全饮水工程，污水治理、绿化亮化提升、户厕改造等工程。对项目所涉及村庄进行环境综合整治，绿化，杜绝了农村污水直排现象，减少了对周边土地及地下水的污染，安全饮水工程也确保了农村居民喝到放心水、安全水。乡村道路工程和桥梁工程使得整个乡村路面焕然一新，村民出行将更加舒适、便捷。文化广场及配套工程为村民提供了良好的休闲娱乐的场所。本项目的建设有序的推进农业农村现代化，有利于缩小城乡发展差距，提高基础设施和公共服务供给水平，促进城乡融合发展，加快改变河南省农村落后面貌，实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

九、新旧政策差异：

1.传统模式

传统政府融资模式下，融资主体多为地方政府融资平台，属于地方政府债务。 在PPP模式产生之前，城市基础设施建设和公共服务领域项目大多采用的都是传统政府融资模式进行实施的。

传统政府融资一般是由地方政府融资平台作为融资主体，向银行借钱(或者发行债券)，进行投资建设。在地方政府融资平台未实现政企分离之间，地方政府融资平台也承担了一部分政府的职能，融资平台的债务，也就是地方政府的债务。

随着城镇化加速发展，需要不断提高公共产品和公共服务的供给效率和质量，需要投入的资金也不断加大，在一些城市，甚至出现地方政府债务高于地方财政收入的情况，地方政府债务如滚雪球般越来越大，传统政府融资模式已难以为继。

　2. PPP模式下

PPP模式是指政府与社会资本之间，为了提供某种公共物品和服务建立的“利益共享、风险共担”的合作机制。PPP模式下，由社会资本方负责融资，融资主体为项目公司。 在PPP模式的公共服务项目中，通常会在PPP实施方案和PPP合同中约定由社会资本方负责融资，待项目公司(社会资本方和政府出资代表共同成立)成立后，由项目公司与金融机构签订融资协议，即融资主体为项目公司。

即使在项目公司无法顺利及时融资到位的情况下，会要求由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。在整个项目融资过程中，政府不承担主要责任，即使政府方出资代表也仅承担作为项目公司股东的有限责任追索。

甚至在有些项目中，会约定政府方出资代表作为名义股东，监管固有资产，不承担任何融资的责任。项目建设完成后，项目公司成为公共服务的提供者，政府向项目公司付费购买公共服务产品。对政府而言，是将债务转化为支出。本项目投资额度较高，运营维护费用较大，更适宜采用PPP模式，具体情况如下：

（1）PPP模式鼓励社会资本参与基础设施可以减少政府的一次性投入，并有助于完善地方政府融资机制，可以有效减轻政府的财政预算压力。采取PPP模式运作卧龙区乡村振兴基础设施建设项目可以使卧龙区政府从项目的建设、运营维护的角色中脱离出来，从而减少了对微观事务的参与程度，进一步保障公共服务的质量。同时，卧龙区乡村振兴项目投资额度较高，运营维护费用较大，

（2）采用PPP模式运作卧龙区乡村振兴基础设施建设项目，通过公开、公正、公平的竞争方式可以择优选择专业的社会资本参与运作本项目，充分发挥卧龙区政府市场监管、公共服务的职能，并与社会资本的管理方式和技术创新动力相结合，实现“专业人干专业事”。这种运作方式不仅可以加快项目建设的进程，增加基础设施的数量，同时也可以改善项目的经营管理水平，提高基础设施的服务质量，进而使卧龙区的基础设施最大程度的满足人民群众的需要，改善基础设施薄弱的现状。

（3）采用PPP模式运作卧龙区乡村振兴基础设施建设项目可以充分发挥政府资金的杠杆作用。PPP以风险分担、利益共享为特征，政府通过公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽融资渠道，创新投融资机制。鼓励社会资本参与卧龙区乡村振兴基础设施建设项目，扩大基础设施的供给，也有助于缓解基础设施供给不足的现状。

 

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